中国城市房地产管理法将修订 推动农村土地制度改革

　　日前，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案提请十三届全国人大常委会审议。草案删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。笔者认为，非农建设用地将不再“必须国有”，扫清了集体经营性建设用地直接入市的法律障碍，意味着政府将不再是唯一的非农建设用地供应者。但，建设用地入市仍然要遵循符合土地利用规划和用途管制的前提，修订并不意味着小产权房会转正。

　　长期以来，政府主导征地是我国农村建设用地“农转非”的“华山一条路”。按照现行法律，集体经营性建设用地不能直接入市，如果要入市交易，必须变更为国有土地之后才行。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、建设村民住宅和乡(镇)村公共设施、发展公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。

　　所谓农村集体经营性建设用地入市，即在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同地同权同价。这一改革思路自十八届三中全会首次提出。2015年，在全国33个县开始试点。前提是经全国人大授权暂停在上述地方实施有关法律。此后，浙江德清敲响全国“第一槌”，改革试点逐步开花结果。近年来，试点地区积极开展入市探索，建立健全市场交易规则和服务监管制度，形成了一批制度创新成果。

　　很多人关心对房地产市场的影响。值得注意的是，此次法律修订的主要目的是推动农村土地制度改革依法进行。草案明确指出土地规划和用途属性必须为工业、商业等经营性用途，因此仅对非住宅类经营性土地有影响，对住宅类经营性建设用地没有直接影响。即使直接入市也要符合规划和用途管制，所以，也不意味着国家允许小产权房转正，政策对农村宅基地管控依然严厉。直接在农村集体土地上建设的房子，只有该村农民才能合法占有，不允许对市民上市交易，即使私下授受也拿不到房产证。

　　从目前试点的情况来看，集体经营性建设用地入市后的用途主要是工商业、服务业、旅游业，一些地方在获得许可后试点利用集体建设用地建设租赁住房，即使是试点地区目前还没有允许集体经营性建设用地进行商品房建设。可见，集体建设用地入市要有一系列的条件和规范。针对此，此次草案明确了集体经营性建设用地入市条件及管理措施。

　　法律修订的目的，是完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，最终实现城乡统一的建设用地市场。改革试点的目标是释放土地红利，增加农民收益，繁荣乡村经济。这对于盘活农村集体资产、提高用地保障，无疑是件好事。

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　　时隔14年，土地管理法再度修订。

　　12月23日，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案(以下简称“草案”)提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法制定于1986年，历经1988年第一次修正后，1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

　　此次草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。其中明确了我国非农建设用地将不再“必须国有”。

　　业内人士认为，这对于解决我国土地城市化快于人的城市化，实现国家、集体与个人之间土地增值收益的合理分配都具有重大的意义。

　　全面完善土地征收制度

　　在改革过程中如何缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障机制，是本轮土地管理法修改主要的着眼点之一。

　　在征地方面，草案缩小了土地征收范围。删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。

　　其中成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

　　规范土地征收程序方面，要求市、县人民政府在征地前先与农民签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现被征地农民的知情权、参与权、监督权。个别确实难以达成协议的，应当在申请征地时如实说明，供审批机关决策参考。